برنامه خاندوزی برای اقتصاد ایران
![](https://www.donyayebank.ir/wp-content/uploads/2021/08/سید-احسان-خاندوزی.jpg)
به گزارش دنیای بانک، متن برنامه سید احسان خاندوزی برای اداره وزارت اقتصاد و دارایی در ۴ سال ریاست جمهوری سید ابراهیم رئیسی به شرح زیر است:
مقدمه
دولت سیزدهم در شرایطی پا به عرصه گذاشته است که در بعد داخلی کشور از توانمندیهای عظیم مدیریتی و سرمایه انسانی ازجمله وجود رهبری حکیم، جوانان عالم و بصیر، مدیران متخصص، متعهد و علاقهمند به خدمت و ظرفیتها و زیرساختهای فراوان اقتصادی برخوردار است. در مقابل، استکبار جهانی تمام ظرفیت خود را برای مقابله با مردم به میدان آورده و با به راه انداختن جنگ تمام عیار اقتصادی تلاش میکند به گمان خود مسیر انقلاب اسلامی را تغییر دهد. در چنین شرایطی، لازم است با تدبیر در چارچوب سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری ازجمله سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی و با استفاده از خرد عالمان و دانشمندان متعهد و توانا و جوانان انقلابی و نیروی عظیم ملت ایران و توانمندیهای فکری و اقتصادی بالقوه و بالفعل، مسیر رسیدن به قلههای پیشرفت و عدالت را هموار نمود.
جمهوری اسلامی ایران طی چهار دهه گذشته، پیشرفتها و دستاوردهای شگرفی در بسیاری از زمینهها به دست آورده و اکنون به یک قدرت مطرح در سطح منطقه و حتی نظام بینالملل تبدیلشده است. البته در مقایسه با ظرفیتها، امکانات و تواناییهای موجود و بالقوه کشور و در قیاس با شایستگیهای ملت فهیم ایران و قیاس با مسیری که رهبر معظم انقلاب در رسیدن به تمدن نوین اسلامی مطرح فرمودهاند، کارهای نکرده و راههای نرفته زیادی باقی است.
باید اذعان داشت نتیجه اقدامات گذشته بهویژه شرطی کردن اقتصاد و گره زدن آن به روابط سیاسی با غرب و ایالاتمتحده، در کنار مدیریت نادرست در مواجهه با شیوع ویروس کووید ۱۹، منجر به تداوم روندهای نامناسب نماگرهای اقتصاد کلان کشور شده و وضعیت نگرانکنندهای از اقتصاد کشور را به تصویر کشیده است. کسبوکارها عمدتاً زیر ظرفیت تولید به حیات و فعالیت خودشان ادامه میدهند و یا حتی بخشی از کسبوکارها فعالیت خود را متوقف و یا تعطیل کردهاند. خانوارها به دلیل کاهش پیوسته ارزش پول ملی و تقلیل قدرت خریدشان، زندگی سختی را سپری میکنند. دولت نیز در تأمین حقوق و دستمزد کارکنان خود در انتهای ماه با چالش جدی مواجه است.
قرار گرفتن اقتصاد ایران در چنین شرایطی، آسیبپذیری اقتصاد ایران را افزایش داده و میطلبد کل حاکمیت با پشتیبانی و همراهی مردم، دست به تصمیمی همهجانبه برای نجات اقتصاد کشور بزند تا بتواند ضمن حل چالشهای اساسی آن، تابآوری و مقاومت اقتصاد ایران را افزایش دهد. هدایت اقتصاد کشور به این مسیر باعث میشود در کنار امنیت ملی و دفاعی، امنیت اقتصادی بهعنوان یکی دیگر از بالهای امنیت ملی، زمینه پیشرفت و توسعه کشور را فراهم نموده و بهتبع آن، آسیبپذیری اقتصادی کشور کاهش یابد. همانگونه که ثبات و امنیت سیاسی و دفاعی کشور در سطح بینالمللی با اتکای به دانش، فناوری و نوآوری در داخل کشور، افزایشیافته است، تحکیم بنیانهای اقتصادی نیز با بهرهگیری از دانش، فناوری و نوآوری و مشارکت اقتصادی مردم، نخبگان و جوانان کشور حاصلشده و کشور را از آسیبپذیریهای بینالمللی و ملی در امان نگاه خواهد داشت.
تجارب مدیریت اقتصادی کشور و راهبردها و سیاستگذاریهای اتخاذشده در دهههای اخیر مؤید این است که تداوم سیاستگذاریهای دهههای گذشته، هیچگونه تحول اساسی در حوزه اقتصاد ایجاد نکرده و تنها باعث شده است اقتصاد کشور در سطح حداقلی، مدیریت و اداره شود و این نوع مدیریت، اقتصاد کشور را به مخاطره انداخته است؛ بنابراین، مجموعه حاکمیت تنها با تغییرات بنیادی در راهبردها و سیاستهای اقتصادی است که قادر خواهد بود چالشهای اساسی و مزمن اقتصادی کشور را که در دهههای گذشته به دلیل عملکرد ضعیف دولتها انباشتهشده، برطرف کرده و زمینههای تحول در تولید و رشد اقتصادی، بهرهوری، اشتغال، تورم و توزیع درآمد را بهصورت بنیادی فراهم نماید و مشارکت و پشتوانه مردم را نیز به همراه داشته باشد.
ازاینرو، تلاش شده است با یک نگاه آسیب شناسانه و با توجه به مسائل کلیدی اقتصاد کشور و با ابتنای به سیاستهای کلان اقتصادی کشور ابلاغی از سوی رهبر معظم انقلاب و برنامه ششم توسعه کشور، چارچوب مشخصی از اولویتها برای یک دوره چهارساله برای وزارت امور اقتصادی و دارایی که وظیفه خطیر تنظیم سیاستهای اقتصادی و مالی کشور و ایجاد هماهنگی در امور مالی و اجرای سیاستهای مالیاتی و تنظیم و اجرای برنامه همکاریهای اقتصادی و سرمایهگذاریهای مشترک با کشورهای خارجی را بر عهده دارد، تدوین گردد.
در این راستا برنامه تحولی و اولویتهایی که میتواند با تکیهبر برنامهریزی دقیق و استفاده از توان کارشناسان و نخبگان در مجموعه بزرگ وزارت امور اقتصادی و دارایی دنبال گردد، در محورهای ذیل بهصورت خلاصه و فهرستوار تدوینشده است.
الف) فعال کردن ستاد اقتصادی دولت در جهت ایجاد هماهنگی بین دستگاهی در راستای:
- اولاً ایجاد ثبات اقتصاد کلان و ثانیاً افزایش رشد اقتصادی و اشتغال با تمرکز بر رفع موانع کسبوکار، کاهش هزینه تولید و مبادله، اتکای بر پیشرانهای اقتصاد
- توسعه صادرات، دیپلماسی اقتصادی، خنثیسازی تحریمها و رشد سرمایهگذاری خارجی
- تقویت اقتصاد هوشمند و فناوری حکمرانی که بستر سایر سیاستهای تحولی خواهد بود.
ب) اصلاحات نظام مالیاتی و گمرک
اصلاح نظام مالیاتی یکی از محورهای اساسی تحول اقتصادی در کشور است. ثبات بودجه و متعاقب آن ثبات تأمین کالاها و خدماتی که دولت در اختیار جامعه قرار میدهد و همچنین کنترل تورم در گرو تأمین درآمدهای مطمئن و پایدار برای دولت است. منشأ درآمدهای پایدار دولت، فرایندهای جاری درونزای اقتصاد هستند که تحت تأثیر شوکهای بیرونی مانند نوسانات درآمدهای نفتی و تحریمهای بینالمللی قرار نمیگیرند. با این نگاه، جهت مدیریت بهینه بودجه و نیل به هدف جداسازی بودجه دولت از درآمدهای نفتی، لازم است راهکارهایی برای افزایش پایدار درآمدهای عمومی در نظر گرفته شود. این موضوع موردتوجه جدی مقام معظم رهبری بوده است بهنحویکه در بیانات متعدد ازجمله ۲۹ بهمن سال ۱۳۹۳ بر تسریع بر انجام اصلاحات در این حوزه تأکید فرمودند اما این موضوع در عمل دنبال نشده است.
در حال حاضر عدم وجود پایههای جدید مالیاتی، فرار مالیاتی گسترده، وجود طیف وسیعی از معافیتهای غیر هدفمند، عدم وجود زیرساختهای لازم جهت افزایش تمکین مالیاتی و … ازجمله دلایل نیاز به انجام اصلاحات در نظام مالیاتی است.
رئوس اقدامات اصلاحی در این رابطه عبارتاند از:
- افزایش شاخص مالیات به تولید ناخالص داخلی به میزان ۵۰ درصد وضعیت فعلی تا انتهای دولت سیزدهم با هدف کاهش فاصله طبقاتی از طریق:
- وضع پایههای جدید مالیاتی (مالیات بر مجموع درآمد، مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر ثروت و …)؛
- هدفمند کردن معافیتهای مالیاتی؛
- کاهش فرار مالیاتی.
- اصلاح مالیات بر درآمد تولید (کاهش بار مالیاتی، مشوقها، تأمین مالی، هزینههای قابلقبول، فعالیتهای دانشبنیان و …)
- اجرای کامل قانون پایانههای فروشگاهی و سامانه مودیان و تکمیل آن مبتنی بر تفکیک حسابهای تجاری و غیرتجاری و ارتقای حکمرانی ریال
- هوشمند سازی نظام مالیاتی و استفاده از اطلاعات اشخاص ثالث (موضوع ماده ۱۶۹ مکرر ق.م.م) و استقرار موتور ریسک جهت حسابرسی مبتنی بر ریسک (رفع مسئله ممیزمحوری)
- وضع، اصلاح و اجرای مالیاتهای مختلف جهت افزایش نقش تنظیمی مالیات در اقتصاد
- تلاش در جهت یکپارچهسازی نظام اطلاعات تجارت، گمرک و مالیات و سیستمی کردن کلیه فرآیندهای مربوط به صادرات و واردات کالاها و خدمات
- افزایش شفافیت مالیاتی و استفاده از ظرفیت گزارشهای مردمی و بازطراحی نظام انگیزشی سازمان مالیاتی
- اصلاح نظام دادرسی مالیاتی (استقلال، اطاله دادرسی و …)
- اصلاح نظام استرداد مالیاتی جهت به حداقل رساندن زمان استرداد و کاهش فرایندهای اداری
- تلاش در جهت ایجاد شناسنامه عملکرد مالیاتی بنگاهها و مبنا قرار گرفتن آن در رتبهبندی اعتباری در تعامل با نظام بانکی و سایر مشوقهای بخش تولید
ج) اصلاحات در نظام تأمین مالی (بانکی)
تأمین مالی بنگاههای اقتصادی در ایران، بانک محور است و اگر مسئله یا مانعی موجب کاهش توانایی بانکها در تأمین مالی شود، باید آن را تهدیدی برای توسعه بنگاهها و درنهایت رشد اقتصادی تلقی کرد. برای بهبود تأمین مالی بنگاهها و ارتقای توان تولید کشور نیز باید به این نکته توجه کرد و با حل کردن مسائل مربوطه، توانایی بانکها را در تأمین مالی افزایش داد. نگاهی به وضعیت نظام بانکی حاکی از آن است که چالشها و معضلات جدی در نظام بانکی وجود دارد که مانع از تحقق هدف بانک در خدمت بخش واقعی اقتصاد شده است. ناکارایی قوانین حوزه بانکی، نظارتهای ناکارا، خلأ جدی قواعد حاکمیت شرکتی و شفافیت در حوزه بانکداری و بانک مرکزی، عدم مدیریت تعارض منافع، نبود الگوی مناسب تخصیص منابع در نظام بانکی و تأمین مالی نامطلوب بخشهای مولد و تولیدی در کشور همگی از موانع جدی برای تحقق نظام بانکی مطلوب هستند.
یکی دیگر از مسائل و موانع مهم در این راه، نا ترازی بانکهاست که با کاهش توان تأمین مالی آنها و در نهایت از مسیر تنگنای اعتباری بنگاهها بر رشد اقتصادی مؤثر میشود و شتاب دادن به رشد اقتصادی را عملاً غیرممکن میسازد. در این میان بانکهای دولتی و خصوصی شده نیز بهویژه در یکی دو دهه اخیر ازنظر ترازنامهای با چالشهای جدی روبرو هستند. علاوه بر نا ترازی، تأمین مالی بنگاهها به زیرساختهایی نیاز دارد که متأسفانه برخی از آنها در کشور به میزان کافی توسعهنیافته است. انحراف تسهیلات از مقاصدی که توسط بانک برای آن در نظر گرفتهشده میتواند ضمن ایجاد تخصیص غیر بهینه منابع (انحراف آن بهسوی فعالیتهای نامولد) منجر به ایجاد مطالبات غیر جاری برای بانکها و به نوبهی خود کاهش توان تسهیلات دهی بانکها گردد. ازجمله این زیرساختها میتوان به اعتبارسنجی و رتبهبندی، نظارت بر اعتبارات بانکی توسط بانک مرکزی و تجدیدنظر در سازوکار اعطای تسهیلات حمایتی اشاره کرد. درمجموع با توجه به سهم بالای بانکهای دولتی و خصوصی شده در نظام تأمین مالی کشور، اصلاحات در این حوزه میتواند کمک جدی به جهش و رونق تولید در کشور نماید.
- افزایش سهم تأمین مالی داخلی بنگاهها با پیگیری تصویب مالیات بر سود تقسیمی و همزمان کاهش نرخ مالیات بر سود شرکتها
- تلاش برای ارائه لایحه اصلاح بانکداری باهدف: افزایش عدالت در دسترسی به تسهیلات در هر دو بخش خانوارها و بنگاههای تولیدی، تغییر پارادایم تنظیمگری نظام بانکی به سمت مدیریت انگیزههای سهامداران و کاهش عدم تقارنهای اطلاعاتی سهامداران-سپردهگذاران و بانک-تسهیلاتگیرندگان، رفع شبهه ربوی بودن عملیات بانکی و واقعی شدن اجرای قراردادها، استقرار نظام تأمین مالی مبتنی بر زنجیره ارزش و حذف تعارضات منافع فردی و نهادی در نظام بانکی، اصلاح نظارت بر شبکه بانکی، ارتقا نظارت بر خلق پول بانکها
- کمک به ایجاد بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران و تنظیم بهینه رابطه آن با صندوق توسعه ملی و بانکهای تخصصی بهمنظور تأمین مالی مؤثر و بهینه پروژههای پیشران توسعه
- اصلاح ترازنامه و عملکرد بانکهای دولتی و ارتقای توان آنها در تأمین مالی از طریق: رفع نا ترازی بانکهای تخصصی و دولتی، استقرار نظام حاکمیت شرکتی مطلوب، توسعه نظام اعتبار سنجی و رتبهبندی، استقرار نظام تأمین مالی مبتنی بر زنجیره ارزش، افزایش سرمایه بانکهای تخصصی و تجاری دولتی،
د) بازار سرمایه و بیمه
بازار سرمایه یکی از بازارهایی است که میتواند منابع مالی دارندگان مازاد منابع مالی را به متقاضیان منابع که دولت و بخش غیردولتی (بنگاهها) هستند، منتقل کند. با بررسی و مقایسه میزان تأمین مالی بخش بازار سرمایه با شبکه بانکی این نتیجه حاصل میشود که سهم بازار سرمایه از تأمین مالی اقتصاد سهم ناچیزی است. علاوه بر این؛ در بازار اوراق مالی اسلامی نیز؛ حجم بسیار زیادی از جذب منابع مالی توسط دولت، شرکتهای دولتی و نهادهای شبهدولتی مانند شهرداریها صورت میپذیرد که نشاندهنده حجم اندک تأمین مالی بخش غیردولتی و وقوع پدیده برونرانی در بازار سرمایه است.
بهطور خلاصه؛ تأمین مالی بخش تولیدی در بازار سرمایه با چالشهای مختلفی مواجه است. در حوزه بازار سهام نیز چالشهای زیادی وجود دارد که عمق کم بازار سهام و حبابی شدن قیمت برخی سهمهای کوچک در بازار، عرضه عمومی اولیه کم شرکتهای بزرگ (عدم پاسخ به نیازهای سرمایهگذاری افراد و رفع نیازهای مالی بنگاهها)، عدم تعیین تکلیف سهام شرکتهای بازار پایه فرابورس و عدم تناسب زمانی در عرضه عمومی اولیه شرکتها از مهمترین آنهاست. در خصوص بازار اوراق مالی اسلامی (صکوک) نیز تعیین دستوری نرخ اوراق و عدم تناسب میان نرخ اوراق دولتی و غیردولتی، سهم پایین بنگاههای غیردولتی در بازار اوراق، عدم شفافیت هزینههای تأمین مالی در بازار سرمایه و توزیع منافع انتشار اوراق و عدم افشای رتبه اعتباری بانی اوراق (عدم بهرهگیری از مؤسسات رتبهبندی اعتباری اوراق) از مهمترین چالشهای این حوزه است.
حوزه دیگر که در اقتصاد ایران معمولاً مورد غفلت قرار میگیرد و کمتر به آن توجه میشود، صنعت بیمه و نقش آن در نظام اقتصادی کشور است. در صنعت بیمه کشور چالشهایی وجود دارد که پایین بودن ضریب نفوذ بیمه، عدم توسعه محصولات بیمهای و وجود چالشهای ساختاری در حوزه بیمه مرکزی بهعنوان نهاد ناظر از مهمترین آنهاست. فعالیت بیمهگری بیمه مرکزی ازجمله مسائلی است که بخش خصوصی همواره به آن نقد داشته است. درواقع پرداختن به فعالیت بیمهگری، نهاد ناظر را از پرداخت به فعالیت اصلی خود بازمیدارد. از طرف دیگر، ارتقای مکانیسم نظارت مالی بیمه مرکزی، ماهیت پشتیبانی اتکایی اجباری بیمه مرکزی از شرکتهای بیمه (در مواقع بحرانی) را از حیث موضوع خارج میکند. راهبردهای اصلاحی در این زمینه عبارتاند از:
- افزایش نقش بازار سرمایه در تأمین مالی تولید با توسعه بازار بدهی،
- متنوع ابزارها و محصولات مالی در بازار سرمایه،
- حذف تنظیمگریهای غیرضروری و مضر،
- تسهیل ورود شرکتها به بازار سهام،
- کاهش هزینه انتشار اوراق با تسهیل مقررات مربوطه،
- لغو انحصارات و تسهیل مجوز دهی در ارائه خدمات مرتبط با بازار سرمایه مانند سبد گرانی، بازار گردانی و کارگزاری،
- اصلاح نظام حکمرانی شرکتی بهمنظور مدیریت تعارض منافع میان سهامداران عمده و خرد و ارائه مشوق برای سرمایهگذاری غیرمستقیم مردم در بازار سرمایه
- تفکیک نقش نظارتی و اجرایی بیمه مرکزی، بازنگری در مدل نظارتی بیمه مرکزی، تقویت ساختارهای بیمه اتکایی داخلی، توسعه انواع مجوزها و محصولات بیمهای، تسهیل ورود استارتآپها و فناوران مالی در حوزه بیمه و بهرهگیری از دانش نوین بیمهگری با پیگیری تصویب قوانین و مقررات لازم
ه) اصلاحات محیط کسبوکار
محیط کسبوکار که متشکل از عوامل بیرونی اثرگذار بر فعالیتهای اقتصادی افراد است، همواره یکی از چالشهای اساسی اقتصاد ایران و بنگاههای تولیدی بوده است. در طول سالهای گذشته احکام قانونی متعددی برای بهبود محیط کسبوکار در ایران وضعشده است اما بسیاری از آنها یا اجرا نمیشوند و یا اجرای آنها اثربخشی کمی دارد. این واقعیت در پیمایشهای داخلی و بینالمللی محیط کسبوکار قابلمشاهده است.
بخش مهمی از چالشهای محیط کسبوکار کشور را میتوان به فقدان امنیت سرمایهگذاری تعبیر کرد. علاوه بر نا اطمینانی و بیثباتی در محیط اقتصاد کلان، تغییرات مکرر و غیرقابلپیشبینی قوانین، مقررات و رویههای اجرایی و مصادیق مشاهدهشده تعدی به «امنیت سرمایهگذاری» که در سالهای اخیر مرتباً بهعنوان شکایت یا مطالبه از سوی فعالان اقتصادی مطرح میشود، حاکی از این است که حقوق مالکیت فعالان اقتصادی، توسط بسیاری از نهادها و دستگاههای دولتی و حاکمیتی زیر پا گذاشته میشود و امنیت سرمایهگذاری، رعایت و محقق نمیشود.
یکی دیگر از مهمترین چالشهای موجود در حوزه کسبوکارها، سختی و پیچیدگی دریافت مجوزهای شروع و فعالیت کسبوکار و وجود انحصارهای قدیمی و پر رانت است که این مشکل عمدتاً ناشی از تعارض منافع مانع حذف انحصار و عدم وجود نهاد ستادی و نظامی واحد برای مدیریت و پایش عملکرد مراجع صدور مجوز است.
نکته بسیار مهم آن است که باوجود شرایط نا اطمینانی و هزینهها و مشکلات سرمایهگذاری و تولید، جذابیت و سودآوری فعالیتهای نامولد (نظیر کسب سود از خریدوفروش مکرر مسکن، خودرو، سکه، طلا، ارز و…) به دلیل سود بالای این نوع سوداگریها، مانع هدایت منابع کشور بهسوی سرمایهگذاری تولیدی و اشتغالزا شده است.
درمجموع مهمترین چالشهای محیط کسبوکار را در موارد زیر میتوان خلاصه کرد:
- دشواری اخذ مجوزهای کسبوکار
- فقدان امنیت سرمایهگذاری
- جذابیت و سودآوری سرمایهگذاری در بخشهای رقیب تولید
- دشواری تأمین مالی تولید
اقدامات اصلاحی در این زمینه به شرح ذیل خواهد بود:
- تلاش برای افزایش اقتدار هیئت مقررات زدایی باهدف تسهیل نظام مجوز دهی، پنجره واحد مجوزها و حرکت به سمت نظارت پسینی بعلاوه قاعدهمند کردن صدور مقررات مؤثر بر کسبوکار
- تلاش برای پیگیری کاهش قیمتگذاری در موارد غیرشکست بازار پس از مهار پایدار تورم
- افزایش اقتدار و احیای کارکرد اصلی شورای رقابت مبنی بر تقویت رقابت در بازارها و کاستن از انحصارات در صنعت و تجارت
و ) شفافسازی و ارتقای بهرهوری در مدیریت داراییها و شرکتهای دولتی
در اغلب کشورها، داراییهای دولت به نسبت اندازه اقتصاد، ارقام قابلتوجهی هستند؛ این موضوع بیانگر آن است که افزایش هرچند اندک در بازده داراییهای دولتی میتواند درآمد چشمگیری ایجاد نماید؛ بنابراین در دورههای اخیر دولتهای مرکزی و محلی، افزایش بازدهی داراییهای خود را بهعنوان یکی از مسیرهای تحریک رشد اقتصادی، تأمین درآمد پایدار و پوشش کسری بودجه در نظر میگیرند.
تأمین درآمد پایدار از داراییها، عموماً با مفهومی تحت عنوان مولدسازی داراییها گرهخورده است. مولدسازی داراییها به معنای انجماد زدایی از آنها و به تعبیری، حداکثر سازی ارزش داراییها و کسب بیشترین بازده از محل مدیریت آنها است. بااینوجود، در حال حاضر دولت در مدیریت این داراییها با مجموعهای از مشکلات همچون کمبود اطلاعات، افزایش هزینه مدیریت و نگهداری، برنامههای ناسازگار، استفاده غیر بهینه از اموال، نارضایتی کاربران نهایی روبرو است.
متأسفانه پایگاه اطلاعات یکپارچه از داراییهای دولت یا بخش عمومی در کشور وجود ندارد. بسیاری از دستگاهها اطلاعات املاک و مستغلات خود را جمعآوری میکنند، اما اولاً این اطلاعات بهراحتی به اشتراک گذاشته نمیشود و ثانیاً به دلیل عدم پیروی از استاندارد یکسان در جمعآوری اطلاعات، تجمیع آنها بسیار چالشساز است. در چنین شرایطی نیاز است تا وزارت امور اقتصاد و دارایی بهعنوان مسئول اصلی داراییهای بخش دولتی، با همکاری شهرداریها، شرکت پست جمهوری اسلامی ایران، مرکز آمار و دیگر دستگاههای ذیربط، پایگاه اطلاعات جامع و معتبر داراییها را علیالخصوص در حوزه اراضی و ساختمانها تکمیل نماید. بهکارگیری سامانه سادا در سالهای اخیر چالشهای فراوانی داشته بهطوریکه بسیاری از دستگاهها همکاری لازم را برای تکمیل اطلاعات این سامانه نداشتهاند. دلایل عدم توفیق این سامانه اعم از همکاری ضعیف دستگاهها میبایست بهسرعت بررسی و تدابیر لازم برای تغییر رویه تکمیل این سامانه مانند تعریف مشوقها و ضمانتهای اجرایی یا بهرهگیری از دیگر روشها همچون آمارگیری میدانی در دستور کار قرار گیرد. یکی دیگر از چالشهای مهم این حوزه عدم تحویل اسناد مالکیت املاک و مستغلات دستگاهها به وزارت اقتصاد است.
بهعلاوه تعدد قوانین موازی و احکام مختلف یکی دیگر از چالشهای مهم مدیریت اموال دولتی است. قوانین موجود در مرز مشترک احکام مرتبط به انفال، اموال عمومی و اختصاصی و تملیکی، سبب سوگیریهای سلیقهای و غیرموثر در بسیاری از مسائل مرتبط با این حوزه میگردد. بسیاری از قوانین موجود نیز مستقیماً با اصول مدیریت دارایی مدرن در تعارض هستند. لذا به نظر میآید یکی از نیازهای قطعی در دوران جدید وزارت اقتصاد، تلاش در جهت ارائه پیشنهادهای در قالب لایحه قانونی و آییننامهای هماهنگ با سوگیریهای علمی در خصوص مدیریت داراییهای دولت باشد.
شاید بتوان گفت اصلیترین چالش در این حوزه عدم تثبیت نقش وزارت اقتصاد بهعنوان مدیر اصلی داراییهای دولت است؛ این امر نشأت گرفته از برخی نقصانهای قوانین و مقررات و البته نحوه عملکرد بوده است. در حال حاضر تمامی مقامات دستگاههای اجرایی بهنوعی خود تصمیم گیر بخشی از داراییهای دولت هستند که این امر با اصول مدیریت دارایی یکپارچه در تعارض است. برخی دستگاهها املاک مازادی را در اختیار دارند درحالیکه در دیگر بخشهای دولت نیاز به ملک وجود دارد و همچنین ساختمانهای متروکهای در مالکیت دستگاهها وجود دارد که اراضی با ارزش شهری محسوب میگردند. راهحلهای مختلفی برای ساماندهی این شرایط وجود دارد که میبایست بهسرعت پیگیری شود تا در جهت کاهش هزینههای عملیاتی دولت و همچنین کمک به کاهش کسری بودجه عمل شود، گام اول تمامی این راهحلها تثبیت نقش وزارت اقتصاد بهعنوان مدیر داراییهای دولت است.
از سویی دیگر با توجه به حجم بودجه شرکتهای دولتی از بودجه کل کشور و آثار و تبعات بسیار زیاد بالای آن در اقتصاد کشور، اصلاحات در حوزه شرکتهای دولتی از اهمیت بسزایی برخوردار است. اصلاحات در این بخش به دو حوزه بیرونی و درونی قابل تقسیم است. اصلاحات درونی، اصلاحاتی هستند که مربوط به روابط درون شرکت بوده و بخش زیادی از آن ذیل سرفصل کلی حاکمیت شرکتی قابل گنجاندن است. البته وضع قوانین و تمهید مکانیسمهای کنترلی، در اصل، اصلاح ریل برای قطاری است که لوکوموتیو آن معیوب است. به بیان روشنتر، اصلاح مکانیسمهای درونی شرکتهای دولتی که بخش مهم آن از رهگذر اصلاح حاکمیت شرکتی این شرکتها امکانپذیر است، میبایست در کنار وضع و اصلاح قوانین نظارتی و کنترلی، موردتوجه جدی سیاستگذاران قرار گیرد.
بخش بسیار مهم دیگر از اصلاحات درونی، انضباط بخشی مالی به فعالیت شرکتهای دولتی است. این هدف از رهگذر پیادهسازی سیستم متمرکز دریافت و پرداخت در شرکتهای دولتی قابل پیادهسازی است بهنحویکه کلیه پرداختهای انجامشده در شرکتها، به قرارداد، زیر پروژه، پروژه، طرح و در نهایت مصوبه هیئتمدیره متصل گردد. پیادهسازی این سیستم در شرکتهای دولتی تحول بزرگی در شفافیت و انضباط مالی این شرکتهاست. حوزه دیگر اصلاحات، اصلاحات حوزه بیرونی است. اصلاحات حوزه بیرونی اصلاح مکانیسمهای تأثیرگذار بر فعالیت شرکت هستند که مربوط به بیرون شرکت بوده و عمدتاً از طریق ریلگذاریهای قانونی و مقرراتی قابل اصلاح هستند. با عنایت به این موارد، اقدامات ذیل موردتوجه قرار خواهد گرفت:
- مستندسازی تکمیل بانک اطلاعاتی معتبر اراضی و املاک دولتی از طریق تثبیت مرکزیت وزارت امور اقتصادی و دارایی در مدیریت داراییها و اموال دولتی.
- مدیریت استراتژیک و مولدسازی داراییها در جهت افزایش درآمدها و تقویت زیرساختها.
- بازطراحی فرآیند خرید داراییهای منقول و غیرمنقول توسط دستگاههای اجرایی.
- تلاش برای پیادهسازی سیستم متمرکز دریافت و پرداخت در شرکتهای زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی
- تقویت حاکمیت شرکتی در شرکتهای دولتی اعم از تدقیق و تقویت نقش مجمع عمومی، اصلاح رابطه مجمع عمومی و هیئتمدیره، رابطه هیئتمدیره و هیئت عامل و همچنین ارتقای شفافیت و پاسخگویی.
- تدوین نظام طبقهبندی شرکتهای دولتی بهمنظور شفاف شدن اهداف شرکتها، ایجاد امکان سنجش عملکرد و پاسخگویی مدیران شرکتها، طراحی برنامههای اصلاحات، طراحی ضوابط سرمایهگذاری و سایر موارد متناسب با نوع شرکتهای دولتی.
- تکمیل بانک جامع اطلاعات شرکتهای دولتی در کوتاهمدت و ایجاد بانک جامع اطلاعات شرکتهای زیرمجموعه نهادهای عمومی غیردولتی و نهادهای انقلاب اسلامی در میانمدت.
- ایجاد امکان سنجش عملکرد و پاسخگویی مدیران شرکتهای دولتی و تقویت حاکمیت شرکتی در آنها
- ارائه لایحه اصلاح قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی بهمنظور اصلاح موضوعات مهمی همچون نگاه درآمدی به خصوصیسازی، روشهای واگذاری، قیمتگذاری، تشریفات واگذاری، واگذاری مدیریت و غیره.
- استفاده فعال از نقش نظارتی سازمان حسابرسی.
ز) مدیریت تعارض منافع
بخش مهم پیش نرفتن اصلاحات اقتصادی در اقتصاد ناشی از منافع مدیران وزارتخانههاست که در دولت قوی لازم است تدابیر زیر در دستور کار قرار گیرد:
- تلاش در جهت شمول کامل سامانه ستاد، شفافیت تمام قراردادهای بزرگ در شرکتهای دولتی و شفافیت انتصابات بخش عمومی
- شناسایی و مدیریت تعارض منافع فردی و ساختاری در زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی
- الزام کارکنان مؤثر وزارتخانه و سازمانهای متبوع به ثبت داوطلبانه موقعیتهای تعارض منافع و استفاده حداکثری از مشارکتهای مردمی برای مدیریت تعارض منافع
ح) مدیریت بدهیهای دولت
مطابق با آخرین آمار منتشره خزانهداری کل کشور، میزان بدهیهای دولت و شرکتهای دولتی در پایان سال ۱۳۹۹ برابر ۱۵۰۰ هزار میلیارد تومان بوده است که نسبت به پایان سال ۱۳۹۸ حدود ۲۹ درصد افزایشیافته است
انتشار گسترده اوراق بدهی بهمنظور پوشش کسری بودجه سال ۱۳۹۹، یکی از دلایل اصلی افزایش بدهیهای دولت بوده است. دو مشخصهی قابلتوجه در رابطه با بودجهی سالهای ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹، کسری بسیار بالای آنها و تأمین آن از طریق انتشار اوراق بدهی است. در سال ۱۳۹۸ از مجموع ۱۷۵ هزار میلیارد تومان کسری بودجه، حدود ۸۲ هزار میلیارد تومان آن از طریق انتشار اوراق بدهی تأمینشده است. در سال ۱۳۹۹ نیز درمجموع حدود ۲۰۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی دولتی از طرق مختلف منتشرشده و بخشی از کسری بودجهی عظیم این سال را پوشش داده است. این اتفاق در تاریخ اقتصاد ایران بیسابقه بوده و توجه آحاد اقتصادی را به مسئلهی بدهیهای دولت و بازار اوراق بدهی جلب کرده است.
با توجه به کسری بودجه گسترده دولت علاوه بر اصلاحات مالیاتی بهمنظور ایجاد درآمد پایدار برای دولت، ایجاد درآمد پایدار از داراییهای دولت و پیشگیری از رشد غیرمتعارف هزینهها، مسئله مدیریت بدهی و توسعه بازار بدهی از اهمیت بالایی برخوردار است.
اقدام فوری دولت در حوزه مالیه عمومی بهمنظور ایجاد فرصت اصلاحات اساسی، گذار از کسری بودجه سال ۱۴۰۰ با کمترین هزینه اقتصاد کلان است. با توجه به هزینههای استقراض از بانک مرکزی در اقتصاد کلان، ایجاد تقاضا برای اوراق فوریترین اقدام در این حوزه است. بااینوجود تاکنون عملکرد دولت در سال ۱۴۰۰ در حوزه فروش اوراق مناسب نبوده است.
برنامه اقدامات اولویتدار در این زمینه عبارتاند از:
- ارتقای مدیریت بدهی دولت با تأکید بر تأمین مالی بخش عمده کسری بودجه از طریق اوراق و ارتقای نقش خزانه در پیوند با عملیات بانک مرکزی و تشکیل شورای ثبات مالی
- اوراق بهادار سازی بدهیهای فعلی دولت و محدود کردن ایجاد بدهی غیر اوراقی جهت شفافسازی و ممکن ساختن مدیریت موتور خلق بدهی
- توسعه بازار بدهی در راستای کاهش هزینه تأمین مالی دولت از بازار با انتشار اوراق، با افزایش تنوع اوراق مالی اسلامی در نرخ و سررسید و افزایش نقد شوندگی اوراق دولتی
- تدوین استراتژی سالانه مدیریت بدهی و برنامه استقراض دولت در راستای مشخص شدن برنامه استقراض دولت و ریسکهای آن و ارائه آن به مجلس
- تشکیل مرتب شورای هماهنگی پولی مالی و مشخص کردن نیاز دولت به وجوه نقد در مقاطع زمانی مختلف در راستای مدیریت نقدینگی دولت
- تدوین و انتشار برنامه زمانی انتشار اوراق بدهی برای کمک به برنامهریزی خریداران اوراق دولتی
ط) اصلاحات خزانهداری کل
علیرغم تکالیف قانونی، بخش مهمی از درآمدهای دولت که به سازمانهای درآمدزای دولت نظیر سازمان امور مالیاتی و گمرک و همچنین شرکتهای دولتی نظیر شرکت ملی نفت و پالایش و پخش تعلق دارد، بهطور کامل نزد بانک مرکزی منتقل نشده است. درصورتیکه با تکمیل اجرای این قانون و حذف حسابهای رابط درآمدی، درآمدهای عمومی مستقیماً از مبدأ پرداخت بهحساب واحد خزانه منتقل میشود و از طریق تعریف شناسه واریز مشخصات مبالغ وصولی ازنظر مشخصات پرداختکننده، نوع و موضوع پرداخت و … همزمان ثبت و نگهداری خواهد شد. این تمرکز وجوه و دادهها و دسترسی بر خط خزانه و سایر نهادهای سیاستگذار به حسابها، قابلیتهای جدیدی در عرصه سیاستگذاری مالی و پولی برای کشور به وجود میآورد و از مشکلاتی همچون رسوب منابع و خلق پول و مفاسد احتمالی جلوگیری میکند.
از سوی دیگر در سمت پرداختهای صورت گرفته توسط خزانه بهعنوان یک مسئله اساسی در نظام بودجهریزی کشور عدم اطلاع دولت از نحوه هزینه کرد و اختصاص منابع در دستگاههای اجرایی است. درحالیکه حاضر ترکیب دقیق هزینههای دولت مشخص نیست. دلیل اصلی این امر نیز آن است که در سازوکار فعلی، اعتبارات دستگاهها بهصورت سرجمع از طرف خزانه به ایشان دادهشده و دستگاهها اقدام به هزینه کرد آنها مینمایند. لذا اطلاعات تفصیلی و طبقهبندیشده از نحوه هزینه کرد اعتبارات نزد خزانه بهصورت متمرکز وجود نداشته و طبیعتاً زمینه برای کنترل و قاعده گذاری برای هزینهها فراهم نیست. در حال حاضر بخش قابلتوجهی از عملیات مالی دستگاههای اجرایی که مشمول قانون حساب واحد خزانه نزد بانک مرکزی هستند، از طریق حواله الکترونیک بانک مرکزی انجام میشود. البته به دلیل فقدان وجود شناسه پرداخت قابلیت طبقهبندی و تحلیل مخارج دستگاههای اجرایی وجود ندارد. برای تکمیل این فرآیند نیاز است که این پرداختها تنها به ذینفع نهایی پرداخت شود. چراکه در غیر این صورت اطلاعات بهدستآمده در این روش دقیق نخواهد بود. با استقرار کامل نظام پرداخت به ذینفع اطلاعات طبقهبندیشده مخارج دستگاههای اجرایی از محل منابع عمومی و اختصاصی بهصورت سیستمی قابل دستهبندی بر اساس سرفصلهای مختلف ازجمله بر اساس ذینفع نهایی دریافتکننده خواهد بود. ایجاد این زیرساخت گامی اساسی در ارتقاء نظارت مالی، اصلاح نظام بودجهریزی و مدیریت هزینههای دولت خواهد بود. بر این اساس اقدمات ذیل در دستور کار قرار خواهد گرفت:
- حذف حسابهای رابط درآمدی و هزینهای و انتقال کلیه حسابهای بخش دولتی به بانک مرکزی، الکترونیکی کردن کلیه فرایندها و روالهای خزانهداری (درآمدی و هزینهای) و فراهم نمودن امکان نظارت آنلاین خزانه و بانک مرکزی بر گردش کلیه حسابهای دولتی
- فراهم نمودن امکان نظارت سیستمی حین هزینه کرد منابع و شفافسازی اطلاعات ذینفعان نهایی پرداخت-های دولتی با محدود کردن استفاده از روش پرداخت مبتنی بر تخصیص بهجز در موارد خیلی خاص با مجوز هیئت دولت، تکمیل پروژه حساب واحد خزانه، اعطای اعتبار به دستگاه اجرایی بهجای پول نقد و پرداخت نقدی به ذینفع نهایی پس از کنترل هوشمند عملکرد و اسناد مالی
- مدیریت نقدینگی دولت باهدف کاهش هزینه تأمین مالی دولت از طریق کسب بیشترین عایدی از مانده وجوه و جلوگیری از رسوب اعتبارات در حساب دستگاهها. تعریف کارت خرید برای خریدهای کارپرداز دستگاههای اجرایی باهدف شفافسازی مبلغ و جنس خریداریشده و طرف فروشنده و اعلام عمومی آنها.
- تقویت نظارت ذیحسابی از طریق ممنوعیت معرفی ذیحساب از طرف دستگاه اجرایی و حمایت از استقلال ذیحسابان.
ی) اصلاحات مربوط به مناطق آزاد
مناطق آزاد تجاری – صنعتی در ایران با نزدیک به سه دهه فعالیت نتوانستهاند آنچنانکه مورد انتظار قانونگذار بوده است به اهداف افزایش صادرات، انتقال فناوری و جذب سرمایهگذاری خارجی دست یابند اگرچه در بعد توسعه منطقهای و محرومیتزدایی برخی اقدامهای مثبت انجامشده است. عدم دستیابی به اهداف تشکیل مناطق آزاد در راستای بند «۱۱» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی (انتقال فناوریهای پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج) و همچنین در مقایسه با مناطق آزاد موفق جهانی ریشه در عوامل متعددی دارد که مهمترین آنها عبارت است از:
- وابستگی منابع درآمدی مناطق آزاد به واردات؛
- نبود زیرساختهای متناسب با اهداف مولد؛
- تعیین نامناسب وسعت و مکانیابی غیردقیق مناطق آزاد؛
- عدم تمرکز بر وظایف تخصصی
برای حلوفصل این چالشها اقدامات ذیل در دستور کار قرار خواهد گرفت:
- تمرکز بر بهینهسازی عملکردی مناطق آزاد موجود تا پایان دولت سیزدهم و ارائه لایحه اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و کاهش امکان سوءاستفاده در قالب شرکتهای پوششی یا فرار مالیاتی.
- اصلاح نحوه تأمین مالی مناطق آزاد برای تکمیل زیرساختهای اساسی.